机电工业科学技术进步奖励办法

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从周立太诉银行借款案看格式合同的司法审查


一、案件事实概要
2001年9月13日，周立太与某银行某市一支行订立借款合同，约定由该银行借款69万与周立太购买商品房，周立太以其所购房屋作抵押为借款担保。借款合同为银行预先制定的合同，该合同第八条第五款规定：周立太应办理抵押物在抵押期间的财产保险，并承担保险费，财产保险的第一受益人为该银行，且保险单证由银行代为保管。周立太在签订该合同前对此条款提出了异议，但银行未予接受。2001年9月19日，周立太依约自行缴纳保险费完成抵押房屋之保险，银行也如期提供借款。之后周立太以银行要求借款人办理保险属违反自愿和诚实信用原则为由，将该银行和保险公司告上法院，诉求法院判定该办理保险条款无效。
二、一、二审裁判要旨
一审法院经审理认为：周立太对银行提供的格式合同所含之办理保险条款内容是明知的，其有权选择是否订立此借款合同，周立太选择与银行订立合同，表明双方对该条款进行了协商并达成一致，是双方真实意思表示，该合同的内容亦未违反法律和行政法规的强制性规定，因而该借款合同及所含办理保险条款应属有效，遂作出驳回周立太诉讼请求的判决。周立太不服，上诉于二审法院。二审法院经审理认为：双方签订的虽系格式合同，但周立太在签订前已知晓办理保险条款并提出异议，而后双方订立合同，系真实意思表示，周立太参加保险亦属自愿，且借款合同未违反法律、法规的禁止性规定，合同应属有效，遂维持一审判决，驳回周立太的上诉。
三、周立太与银行之间订立的是格式合同
格式合同是随规模经济的兴起而产生的，当一个经营者要与无数个对象交易时，为了降低成本，提高效率，经营者均将事先拟定的交易合同反复使用。格式合同本身并无好坏，只是在于人们怎么去利用它。格式合同在不同国家有不同的称谓，如标准合同、附意合同、附合合同、加入合同、定型化契约等等，我国《消费者权益保护法》第二十四条表述为“格式合同”，《合同法》第三十九、四十、四十一条针对具体条款表述为“格式条款”，从《合同法》三十九条第二款的规定和相关法理看，格式合同可被解释为这样一种合同：未经协商，由一方预先拟定，在交易中反复使用，而另一方不能变更其内容，只能全部同意或不同意的一类合同。它的主要特点在于，该类合同的内容只由一方事先确定，另一方要么接受，要么走开，没有协商变更的余地。格式合同大量存在于人们的社会生活中，可以说人们已经离不开格式合同，从衣食住行到其他方方面面都存在格式合同，如用水、用电、用气，上餐馆就餐、出门乘公共汽车等等，交易双方之间都是建立的格式合同这一法律关系。本案中银行和周立太之间订立的借款合同正属此类，银行根据自身需要，预先拟定借款合同，印制成册，在房屋抵押借款经营中反复使用，借款人在订立此合同时，要么签字订立合同，要么走开不能订立合同无法借到钱，周立太就曾对合同中办理保险条款提出异议，要求变更修改，但银行予以了拒绝，毫无协商的余地，作为借款人的周立太只有全部接受合同内容与银行订立格式借款合同。
四、格式合同的效力审查
我国合同法第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”。法国民法典第一千一百三十四条更是将合同的效力规定为：“依法成立的合同在缔约当事人之间具有相当于法律的效力”。可见合同一旦被确认有效，即产生强烈的约束力，非经法定主体依法定程序不得撤销、变更，当事人必须遵循合同去行为，否则要承担相关的违约责任，这一规定同时也约束了法官不得轻易否定合同的效力。笔者认为，法官在审理涉及合同纷争的案件时，首先就应查明合同的效力，判定了合同的效力才能明确依据什么来判定当事人的权利义务。对于格式合同也是如此，判定合同效力是第一步，如果合同有效，就按照合同判定当事人的权利义务，如果无效，就按照法律规定判定当事人的权利义务。
（一）格式合同首先应符合一般合同的所有效力要件
依据《民法通则》关于民事行为效力的规定和《合同法》关于合同效力的规定，合同效力要件一般包括：一、缔约人应具有相应的行为能力，二、缔约人意思表示真实，三、不违反法律和行政法规的强制性规定和不得损害第三方利益，四、合同必须具备法定的形式。这些是除涉及身份关系合同外一切合同均应符合的效力要件，若审查发现格式合同有上述效力要件的欠缺，则当然无效。就本案而言，上述要件中的第一、四两个要件完全具备，而对第二、三两个要件，笔者认为仍有值得探讨的地方。
（二）对缔约人意思表示真实的审查
合同是平等主体之间设定民事权利义务的协议，但通过合同这种形式进行的民事行为却不一定是表达了主体的真实意志，即“合同的非即意思表示真实的”。
1、意思表示由内心意志和外部行为组成，二者表达的意思一致时，意思表示即真实
意思表示真实是指缔约人在自由的状态下作出与内心意志一致的行为表示，即行为真实地表达意志。意思表示由内心意志与外部行为两部分构组成，内心意志是看不见摸不着的，他人无法予以控制，因而意志总是自由的，而外部行为就不一样，它要受到外部因素的制约，当行为表达的意思与意志所表达的意思一致时，意思表示就可以说是真实的，当行为表达的意思与意志所表达的意思不一致时，意思表达就不是真实的，例如某人想拥有一个质量较好的燃气热水器，向商家支付了相应货款购买热水器，此人的内心意志所包含的意思为获得一个质量较好的燃气热水器，他的付款之外部行为使他达到了目的，他的愿望在现实状态中得以满足，这就是此人意思表达的真实；反之，此人仍是想拥有一个质量较好的燃气热水器，但却在燃气公司以供气为条件的暗示下，以同等价款向指定商家购买了一个质量较差的热水器，他的内心意志所含意思未变，但外部行为却发生了变化，对象和标的变了，未能达到他的目的，不能让他的愿望在现实中得以满足，这就是意思表达的不真实。本案中，周立太与银行订立合同后，他们就具有了同样的外部缔约行为。合同是由银行事先制定的，且签订时未修改，对于任何一个正常的人（自然人、法人）来说，事先拟定的合同能被丝毫不差或以未损及实质的方式得以签订，那么可以肯定地说，拟定此合同的人（自然人、法人）之内心意志与外部缔约行为所表达的意思肯定是一致的，因而意思表示也就是真实的，银行即是如此；而作为借款人的周立太，他未能对合同进行任何的修改，他只是把银行事先拟定的内容通过简单的签字行为作为了自己外部缔约行为的意思内容，虽然外部缔约行为所含的意思已经明确了，但他的内心意志所包含的意思是什么呢？是否与外部行为所表达的意思一致呢？难道只要周立太明知借款合同内容，且又具有不签字的权利，而他一旦签字就表明他的缔约意志与缔约行为意思一致了，其意思表示就是真实的了？笔者认为这仍需进一步审查。
2、审查意思表示真实的方法
外部行为表达的意思指向的是一种现实状态，即通过这一行为在客观上能达到什么目的，起到什么效果，而内心意志所包含的意思是指向的一种愿望、希望，即希望通过行为实现什么的一种想法。对于外部行为是比较容易查明的，可以通过合同书面内容或者履行的事实等予以查明，而作为主观想法的内心意志就不那么容易查明了，但查明它却是判定意思表示真实的关键。当法官在诉讼中查明了缔结格式合同的行为所含意思后，怎样才能探明内心意志呢？这就给法官出了一道难题，内心意志由于其本身的特殊性决定了查明它的难度，而当事人在诉讼中的陈述几乎不可能被法官作为确定其内心意志内容的证据加以采信，除非是不利于自己的自认，从而使直接查明内心意志陷入了困境。从我国法律的规定看，是采用了排除的方法解决这一问题，即只要没有影响意思表示真实的因素存在，就推定内心意志所含意思即与外部行为所含意思一致，意思表示即真实。把查明内心意志的问题用排除和推定加以了转化，把审查焦点引入到影响意思表示真实的因素之上，即看有没有影响的因素存在。从合同法涉及意思表示真实之因素的规定来看，包括：第五十二条第一款第一项：“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”，此时合同当然无效；第五十四条第一款第一项：合同“因重大误解订立的”， 和第二款：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同”，此时受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同。上述共计四种因素：重大误解、欺诈、胁迫、乘人之危。如有此四种因素出现，意思表示就有可能不真实。本案中，不曾有重大误解、欺诈、胁迫、乘人之危四种因素存在，那么是否就可以说周立太的意思表示真实了呢？笔者认为不一定， 现实社会中的情况非常复杂，并不是除了上述四种因素外就无别的因素可影响意思表示真实，应当还有其他因素的存在，只是缘于法治要求和法律至上原则，当法律未有规定时不得超越法律而擅自将其他因素作为影响因素予以适用。
3、垄断是其他因素中的首要因素
笔者认为，在采用格式合同方式的交易中，一方如果处于垄断地位与相对方进行交易，那么相对方的意思表示就有可能不真实。因为处于垄断地位的交易方，它在交易中能够单纯依据自身的需要来确立合同的权利义务，而不用太多顾及对方的要求。实现自身利益最大化是垄断经营主体的不自觉之首选，在不断进行和反复的交易中，垄断主体总是在保证交易能够继续、利益能够最大化的条件下力求加重对方义务，扩大自身权利。当相对方对垄断的产品发生需求时，他的选择非常有限，他要么答应垄断方的所有条件，满足自己的需求，要么走开，需求得不到满足。当他选择前者，答应垄断方的条件时，相对方只是在满足自身需要和“完全走开”之间做出的“不得已选择”。此时，虽然相对方仍是采用合同的方式承诺了垄断方的条件，从外部缔约行为上看是答应了垄断方的合同内容，但相对方的内心意志不能说是与垄断方一致的，他内心仍然是想与垄断方通过协商、讨价还价，然后在合同权利义务上各有所进、各有所退地订立合同，只是缘于经济力量的悬殊，而“不得已”为之，这样的缔约绝不是相对方真实意思的表示。垄断在我们这样一个经济体制处于转型时期的国家大量存在，如最为平常且又必须的水、电、气经营，在城镇居住的人谁敢说，自己不用自来水公司的水，而自己到河里、井里挑水喝，谁敢在垄断方以供水为条件的情形下与之讨价还价，简直是不可想像。只有当垄断方的“苛刻”条件威胁到相对方的更为重要的需求时，相对方才会放弃垄断方提供的需求，比如一户年收入仅几百元的农户，电对他们的生活是很重要，但电价被某些部门和个人层层加码，一度电要支付几元甚至十几元时，用电的开支将威胁到他们的衣食需求，衣食总比用电重要，他们只好放弃。在他们能够勉强承受电价时，他们与垄断方订立的合同是表达了真实意思吗？肯定不是。
如果在今后垄断能被法律或行政法规肯定为影响意思表示的因素之一，那么应由谁来确认垄断呢？是否是现在任何一级法院的任何一名法官均可予以确认呢？确认垄断是一个很复杂的过程，没有一个科学的判定主体、判定程序及标准，对垄断的判定就容易失之偏颇，达不到规制的目的。笔者认为，行使司法审判权只有一名（独任审判方式）或几名法官（合议审判方式），从他们具有的相关经济知识以及时间精力等方面看都不可能做出准确的判定。在此可仿效国外的某些做法，在国务院内设立专门机构，承担判定垄断和对非法垄断（有些垄断是合法的，如凭借专利）予以处罚的职责，当法院在案件中需对垄断予以判定时就交由该机构予以判定，对只涉及地区的垄断，可由该机构在地区设立派出机构予以判定。
针对本案，笔者认为银行有垄断之嫌。但若付诸司法实践，仍需按上述程序进行判定，不可擅定。银行与周立太之间交易的是一种“抵押借款服务金融产品”，但这一产品是非常特定化的，它依赖于开发商出售的房屋而进行交易。每一套被出售的房屋可以由买方决定是否另行购买这样一个附着在其上的“金融产品”，即是否采用抵押借款方式购买房屋。若采用此方式，购买方实际就购买了两样商品：房屋和“抵押借款服务金融产品”，他需要承担房款和借款利息、保险金等等作为对价。目前，开发商一般就一个出让地块只与一个银行联系为购买方提供借款，该银行就自然垄断了该地块上房屋的“抵押借款服务金融产品”的销售，这家银行就成了唯一的销售者，若购买方需要借款就别无他选，有且只有这家银行出售该商品。另外，由于土地的稀缺性造成单套房屋在绝大多情况下无法互相替代，房屋不同于电视机、电冰箱等商品，不同生产者生产的电视机、电冰箱在一定程度上可以相互替代，不买此产品可买彼产品，购买方可通过选择其它商品使需求得到完全满足。而房屋就不同了，不同地块的房屋，座落不一样，价值、结构、功用、朝向、采光等也不一样，再加上设计不同、销售和物管服务不同等因素，它们之间无法完全一致，因而也就不能要求借款人为了去选择其他银行，放弃自己想选择的房屋而去购买其它地块上的房屋。这里有些象美国微软公司垄断案中视窗（windows）操作系统软件与浏览器（explorer）软件一并销售的情形，你不能要求用户为了选择其它公司的浏览器而放弃想使用的视窗操作系统软件，或者你要使用视窗操作系统软件就必须将微软公司的浏览器软件一起买下，这种要求对用户是不合理的。
（三）对不违反法律、行政法规强制性规定的审查
对格式合同是否违反法律、行政法规强制性规定的审查，可从三方面去审查，一为对一般合同均适用的强制性规定；二为专门适用于格式合同的强制性规定；三为调整合同所涉及的特别法律关系的法律、行政法规之强制性规定。从本案的案情看，针对格式合同的强制性法律规定和涉及本案保险问题的强制性法律规定还有值得商榷的地方。
1、对是否违反合同法公平条款的审查
我国合同法直接明确规范格式合同的条款只有三条（第三十九、四十、四十一条），此三条是对格式合同的概括性规定，其中涉及本案适用的主要是第三十九条，该条规定：“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。”该条属强制性规定，格式合同应予遵循。本案中，银行提供之借款格式合同所确定的权利义务是否公平成为了审查的焦点。
①公平问题是直接适用原则的问题，原则不应当被擅用
笔者认为，合同法第三十九条对“公平”的表述实为合同法第五条“公平原则”的直接表述，在整个合同法中，除第五十四条（订立合同时显失公平的，可请求人民法院或者仲裁机构对该合同予以变更或者撤销，此条也是公平原则的直接表述）提及公平外，未有其他条款对公平予以进一步具体明确和细化，法官适用起来甚为空洞与抽象。公平在法律中的径直表述，表现为一种没有行为要件和行为效果的概括方式，是原则性的规定。原则作为一部法的精神性规定能起到统领作用，同时，也给法官留出了很大的发挥空间，能使法律在法官笔下口下与时俱进，在一定程度上解决法的滞后性问题。但也应注意，原则是不应当被擅用的，因为它太为抽象、概括，它的内涵甚为模糊，不加约束随意解释将导致法官的自由裁量权无限扩大，最终使司法失之偏颇。特别是在法官素质不高、司法独立不够时，原则将会成为某些法官或某些能控制法官之人以法谋私的突破口，特别是在交易活动中，若轻易判定为不公平，将损及当事人的意思自治，公权也就披着法的外衣替代了私权的行使，在我国目前的体制环境下这样做的危害将非常大。
②对本案中格式合同是否违反公平规定的审查
对公平的解释可谓仁者见仁，智者见智，在学理界也有许多种说法，这与解释主体（学者、法官等等）自身因素和被评价是否公平的事实所涉因素相关，这些因素将导致对公平的评价各不相同。例如解释主体的阅历、其所处环境不同、所在时间，被评价事实发生的时间、地点等等，如一件衣服，它的交易价格是否公平要受很多因素影响，衣服的设计、材质、供求关系、经历（被某位名人拥有过）等等因素均可能影响它的价格，这样就很难做出一个明确的评价。本案中，周立太与银行的交易是否公平不好轻易判定，银行推出了金融产品——“借款”，交易相对人——借款人须承担的对价包括：支付利息、如期归还本金、提供房屋抵押、加入保险、承担保险金等等。其中，加入保险、承担保险金是否成为借款人的义务，或者说既使加入保险，保险金由谁来承担，才算公平，这不好认定，这要交由法官去直接确定，难度很大。犹如在计划经济体制下，绝大多数商品由国家定价，是否公平呢？实践证明这种作法是失败的，只有让市场去确定，让资源配置原则去发挥作用，这样产生的价格才较为公平，但这有个前提，就是市场必须是有效竞争的市场。笔者认为，在案件中判定是否公平，可依照法律、司法解释的规定及立法文件的精神去处理，或者参照最高法院或高级法院的个案判例内容去判定。就本案而言，若能如前述确认有垄断存在，在以垄断为前提下，可由法官根据案件情况进行自由裁量判定违反公平规定。
2、对是否违反保险法的审查
本案中周立太与银行之间的借款合同中涉及保险的条款并不多，其中合同对设定银行为“第一受益人”的约定，笔者认为有违反法律强制性规定之嫌。
受益人这一概念在人身保险合同中是否存在，学理界各有说法，但若法律已有规定就必须遵从法律。《保险法》第二十一条规定：“受益人是指人身保险合同中由被保险人或者投保人指定的享有保险金请求权的人，投保人、被保险人可以为受益人”。保险法对“受益人”这一法律概念予以了明确立法解释，把受益人的外延限定在人身保险合同之中，即只有人身保险合同中才存在受益人这一概念。可见财产保险合同中是不存在受益人这一概念的，更不可能存在第一受益人这一概念，在财产保险合同中使用受益人是银行为维护自身利益的一大“发明”。另《保险法》第二章第二节“财产保险合同”条款中亦未有受益人的表述，而对涉及财产保险的一切求偿权，保险法规定尽归于被保险人，此亦为财产保险中无受益人概念的一反证；再者，中国人民银行颁布的规章——《中国人民银行个人住房贷款管理办法》也未规定能将银行设为第一受益人，只是要求借款人参加保险。这些都足以说明受益人只得在人身保险合同中出现，而不能在财产保险合同中使用。对此有的人提出，合同法所称违反强制性规定是指违反法律、行政法规中以“不、不得”等否定形式表述的禁止性条款或明确表述为“应当、应、必须”的命令性条款，只有如此才算违反强制性规定，而如保险法上述表述的条款不算作强制性规定。但笔者认为，这样的理解太过狭窄和机械。这里涉及到对合同法第五十二条第一款第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”中的“强制性规定”予以理解解释的问题。强制从文义上讲是指强迫、迫使，指一种非属自身意愿的状况，从立法意图看，强制与任意相对，凡为法律所确定的，又非可自由选择的，皆为强制。即法律确定了行为人的行为模式，行为人没有选择的余地。如果把强制限定在表述为“应、应当、不、不得”的条款中就过于狭窄了，法律中要表现“应当”，并非一定要出现“应当”的字样，汉语言是非常丰富的，它可以采用多种方式结合条文的需要表达强制本意。如劳动法第六十二条规定：“女职工生育享受不少于九十天的产假。”此中就无此等字样，但却表达了女职工产假应当大于或等于九十天的强制意图。又如民法通则第十六条规定：未成年人的父母是未成年人的监护人。若按上述的机械观点，是不是只要法律未在其后加上“其他人不得作为监护人”的字样，就可以认为此条非强制性规定，在父或母仍具监护能力的情形下，公民可以随意将其他人设定为监护人呢？显然不能。保险法中虽并未有“财产保险不得设定受益人”或与之意思相同的字样，但这不能说保险法就此就无强制性规定，保险法是从正面对受益人的适用问题予以了强制性规定，即财产保险中不得有“受益人”出现，当然也无“第一受益人”出现。因而，法官在审查此借款合同时，应判定此设定银行为第一受益人之约定内容违反法律强制性规定而无效。
五、格式合同内容与法律、行政法规、地方性法规、规章的关系
本案中作为被告方的银行自持有一大优势“规章”——中国人民银行颁布的《中国人民银行个人住房贷款管理办法》，该规章第二十五条规定：“以房产作为抵押的，借款人需在合同签订前办理房屋保险或委托贷款人代办有关保险手续。抵押期内，保险单由贷款人保管。”银行认为自己是依照规章行为，要求借款人办理保险，是把规章的内容作为自己制定的格式合同内容，依行政法行为应无可厚非。在实际生活中的许多格式合同都不同程度地援引了法律、行政法规、地方法规、规章的部分条款，把它们作为合同内容的一部分，针对这些内容在司法中应如何判定，下面笔者简要谈一下自己的观点。
1、以法律、行政法规作为格式合同内容，应当然确认有效
民法通则第五十五条规定：民事法律行为不得违反法律或者社会公共利益；合同法第五十二条第一款第五项规定：违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。法律规定合同内容必须遵循其强制性规定，即强制性必须成为合同内容的一部分，若当事人选择法律的任意性规定，司法中也无须审查，直接判定有效。
2、以地方性法规和规章作为格式合同内容，法院无权审查
合同法第五十二条没有把地方性法规和规章纳入其中，也就表明合同既使违反地方性法规和规章也同样有效，只是存在承担行政责任的可能，但民事上仍有效力。这是违反地方性法规和规章的情况，若不是违反而是把地方性法规和规章的内容纳入到合同中去，法院是否应对此内容予以审查呢？能否判定无效呢？现行宪法第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”笔者认为此“法律”非仅指全国人大所立之法，是一广义的概念。依立法法第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”另行政诉讼法第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”从此二法条可知，地方性法规也属法律范畴，法院在审理案件时应当遵循，不得进行审查予以否定。把地方性法规作为合同内容可免于司法审查，无判定无效之风险。对于规章，立法法表述为：规章的制定、修改和废止，依照其法的有关规定执行，未确立它的法律地位。法院的司法权来源于宪法的确立和法律的具体规定，司法权也是一种国家职权，它也是有权限边界的，它不可能对所有的问题都有权介入审查。根据立法法的规定，只有全国人民代表大会常务委员会才有权审查地方性法规，而规章只有国务院才有权予以审查，没有任何一部法律规定了法院有权对规章予以审查。在个案当中，如果将与规章规定相同的合同内容判定为无效，这实质与在诉讼中审查规章（抽象法律文件）没有差异，如出一辙。即在事实上行使了对规章的“司法审查权”（此权法律并未赋予）。有的学者提出，对规章予以司法审查，并可予以否定，是缘于目前我国规章的制定状况堪忧，我国的规章太多，太乱，并且部门立法情形严重，如本案涉及之规章（《中国人民银行个人住房贷款管理办法》）系中国人民银行所制，它要求借款人加入保险方可借款，即表明保险费由借款人承担，此条款系为了维护借款安全所设，但为了维护借款安全，就必须要由借款人承担保险费吗？银行可否承担呢？银行在享有抵押的情形下赚取丰厚的利息，有经营就可能有风险，让它承担保险费，不也一样可保证借款安全吗？前些年，中国电信政企合一，在赚取巨额利润时，还以发展电信事业为由收取各种不合理资费，这些都让人感到非常的不合理。但不是有不合理之处必然就该由法院解决，如执行难问题，并非法院一家所能改变的。一方面，法院应遵从法治的原则，不可越法而行使权力；另一方面，国家职权有分工，应由法定的分工主体去审查，应加强国务院对规章的审查及人大对规章制定的监督，而不是把法院作为一只大口袋，出了什么问题都装进去，该由其他机构解决的，还应由其他机构去解决。日前，国务院为顺应入世需要，制定了《规章制定程序条例》，对规章的问题予以规范，其中设置了草案公布和听证程序，如照此制定规章，设想能对“立一家之法”予以有效规制。
综上所述，就目前我国立法现状和法院的权限而言，只应对周立太与银行订立的借款合同中“第一受益人”约定判定无效，其它权利义务仍应如约定予以确认。


（重庆市渝中区法院 谢侃）
xkpj@163.net

重庆市人民政府


渝府发〔2003〕58号





重庆市人民政府关于印发《重庆市人民政府工作规则》的通知



各区县（自治县、市）人民政府，市政府各部门，有关单位：

《重庆市人民政府工作规则》已经2003年8月27日市政府第14次常务会议通过。现予印发。



二○○三年九月三日







重庆市人民政府工作规则



第一章 总 则



一、重庆市第二届人民代表大会第一次会议产生的新一届市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，制定本规则。

二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，完善经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能，努力建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。

三、市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，团结协作，全心全意为人民服务。

四、各部门要依照法律和法规、规章行使职权，各司其职，各负其责，在各自职权范围内，独立负责地做好工作；继续改善和优化发展环境，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效率和质量；顾全大局，密切配合，切实贯彻落实市政府的各项决策。



第二章 组成人员职责



五、市政府由下列人员组成：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的主任、局长。

六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。

市长出差（出访）期间，由负责常务工作的副市长主持市政府工作。

七、市长负责召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议等会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议讨论决定。

八、副市长按照分工处理分管工作；受市长的委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。

九、市政府组成部门主任、局长负责本部门的工作，根据法律、法规和市政府规章、决定，在本部门职权范围内履行职责，行使权力。



第三章 科学民主决策程序



十、市政府及各部门要建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

十一、国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的重要政策措施、地方性法规草案、政府规章、重大项目等决策，由市政府全体会议或市政府常务会议审议或决定。

十二、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及区县（自治县、市）的，应事先征求意见；涉及广大人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

十三、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取人大代表、政协委员、民主党派、工商联、人民团体、专家学者等方面的意见和建议。

十四、市政府各部门、各区县(自治县、市)政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策和工作部署，及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。



第四章 依法行政、优化服务要求



十五、市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，优化行政服务，不断提高依法行政水平，建设服务型政府。

十六、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时提出地方性法规议案，制定政府规章，修改或废止不相适应的法律规范，确保地方性法规议案和政府规章的质量。

十七、提请市政府讨论的地方性法规草案和政府规章草案由市政府法制办审查或组织起草，政府规章的解释工作由市政府法制办承办。

十八、市政府各部门制定规范性文件，必须符合法律、法规、国家的方针政策和市政府的有关规定，并须经市政府法制办备案审查。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规章、发布决定或命令，或由有关部门联合发文。

十九、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，加强执法机关的执法协调，推进综合行政执法工作。

二十、市政府要自觉接受市人大及其常委会的法律监督和工作监督，向其报告工作、接受质询、备案行政规章；接受市政协的民主监督，听取意见和建议。

二十一、市政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律法规规定，自觉接受司法监督；同时要自觉接受监察部门的行政监督、审计部门的经济监督以及其他职能部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。

二十二、市政府及各部门要加快推进服务型政府建设，按照“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效“的要求，更新行政理念，改革行政体制，转变管理方式，使政府行政模式由管制型转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

二十三、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，不断拓宽同人民群众联系的渠道，市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅处重要的群众来信。

二十四、市政府及各部门要接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体反映的问题，认真查处和整改并向市政府报告。要加强各类政务公开载体的建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督，增强政府公共服务职能。



第五章 工作安排布局



二十五、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性。根据市人代会审议通过的《政府工作报告》的部署，结合各部门的工作实际，确保实现市政府年度和届内工作目标任务。

二十六、市政府提出年度重点工作目标，确定需要审议的地方性法规议案和政府规章、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项，形成市政府年度工作安排布局，下发执行。

二十七、各部门、各区县（自治县、市）要认真落实市政府年度工作安排布局，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府各位副市长要加强对分管工作的督促检查，按市政府统一部署推进落实。市政府办公厅、市政府督查室要加强对市政府工作安排部署的督查考核，适时作出通报。



第六章 会议制度



二十八、市政府实行全体会议、常务会议和市长办公会议制度。

二十九、市政府全体会议。由市政府组成人员组成，由市长召集和主持。会议主要任务是：

（一）传达贯彻党中央、国务院及市委的重要决定事项；

（二）研究贯彻市人大有关决定、决议事项；

（三）决定和部署涉及全局的市政府工作；

（四）通报全市经济、社会发展形势及重要工作；

（五）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

市政府全体会议一般每年召开1至2次。根据需要，请市政府副秘书长、市政府办公厅副主任、有关部门负责人和区县（自治县、市）政府负责人列席；可以邀请市委、市人大常委会、市政协、市高法院、市检察院领导和市委有关部委以及有关群众团体、民主党派、工商联及新闻单位负责人列席。

三十、市政府常务会议。由市长、副市长、秘书长组成，由市长或者市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议主要任务是：

（一）研究审议全市国民经济和社会发展的长远规划、年度计划、财政预决算;

（二）研究审议需要向国务院请示、报告或者向市委、市人大常委会报告、向市政协通报的重要事项；讨论和通过提请市人大常委会审议的议案和提请市人民代表大会审议的政府工作报告草案；讨论和通过提请市人大常委会审议的地方性法规草案；讨论和通过市政府规章；

（三）讨论制定市政府工作计划和事关全局的重大事项；

（四）讨论和通过按照法律、法规规定需要由市政府常务会议决定的事项；

（五）分析形势，通报情况，部署工作等。

市政府常务会议一般每月召开2次。根据需要，请市政府副秘书长、市政府办公厅副主任、有关部门负责人和区县（自治县、市）政府负责人列席；可邀请市委、市人大常委会、市政协领导和其他有关单位负责人列席。

三十一、市长办公会议。由市长、副市长、市政府秘书长组成，由市长或者市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议主要任务是：

（一）研究、确定市政府工作中涉及全面工作、全市性重大活动需要统筹协调安排的事项；

（二）研究处理市政府日常工作中的重要问题；

（三）讨论和决定部门和各区县（自治县、市）政府向市政府请示的重大事项。

市长办公会议不定期举行。根据需要，可请与议题有关的市政府副秘书长、市政府办公厅副主任、市政府有关部门负责人和区县（自治县、市）政府负责人列席。

三十二、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议的议题由市长审定，会议的组织工作由市政府办公厅负责。

三十三、市政府及各部门以市政府名义召开的工作会议，根据需要不定期召开。其主要任务是：部署涉及全市性的重要专项工作。

三十四、加强会议议题的协调审核。提请市政府全体会议、常务会议、市长办公会议审议的议题，由市政府分管副市长审核后提出，秘书长综合平衡后报市长确定。

会议议题涉及多个部门和单位的，主办部门应在会前进行协调，市政府有关部门提出的协调意见应由该部门主要负责人签署。经主办部门协调意见仍不一致的，报分管副市长协调或由分管副市长委托市政府副秘书长协调，协调后部门间意见仍有分歧的，主办部门应在市政府有关会议上将分歧意见列明，并提出倾向性意见。

凡属副市长、市政府各工作部门、各区县（自治县、市）政府职责权限范围内决定、审批的事项，或会前未经协调的事项，不安排市政府会议讨论研究。

三十五、严格会议审批管理

（一）市政府召开的需通知各区县（自治县、市）政府和市政府各部门主要负责人或分管领导参加的全市性会议，由秘书长核报市政府常务会议或市长批准。

（二）市政府或市政府办公厅召开的需通知有关区县（自治县、市）政府分管领导和市政府有关部门领导参加的专题会议，由分管副秘书长核报主管副市长批准。

（三）市政府及各部门要大力精简全市性会议。必须召开的各类会议要尽量压缩规模，压缩时间。要尽量采用电视电话会议方式，提高效率，节省开支。



第七章 公文审批制度



三十六、审批签发公文，应当遵守《国家行政机关公文处理办法》以及市委、市政府的有关规定。

三十七、市政府文件审批签发制度

（一）下列文件由市长签发：市政府上报国务院和国务院办公厅的文件；市政府向国务院有关部门请求批准事项和商洽工作的文件；市政府报送市委的请示、提请市人大常委会审议的议案、向市政协通报重大情况的文件；市政府下发的涉及全局性、重大方针政策和重要工作部署的文件；其他涉及重大事项的文件。

（二）除应由市长审批签发以外的市政府文件，属于一位副市长分管工作范围内的，由分管副市长审批签发；涉及两位以上副市长分管工作的，经相关副市长会审会签提出意见后，由市长或负责市政府常务工作的副市长审批签发。

（三）市政府法制办承办的法规、规章草案，报分管有关业务工作的副市长和负责市政府法制工作的副市长审核后，提请市政府常务会议审议；市政府出台具有普遍约束力的规范性文件，由市政府法制办进行合法性审查，经分管有关业务工作的副市长会签后，报负责市政府常务工作的副市长审批签发。

（四）市长另有专门交待的文件的办理，按市长交待的程序审核签发。

三十八、市政府各部门和各区县（自治县、市）人民政府报送市政府审批的公文，由其主要负责人签发，并由市政府办公厅按程序办理，除领导同志要求的特殊情况外，不得直接报市政府领导同志个人。

三十九、请示事项如涉及其他部门的职责，主办部门应征求相关部门的意见，协办部门应积极配合，协调形成一致意见后，经主办和协办部门主要负责人会签报送市政府。部门之间如有分歧意见，主办部门应将分歧意见一并报送。

四十、以市政府、市政府办公厅名义印发的公文，除涉密文件以外，原则上应予公开，并在《重庆市人民政府公报》、重庆市政府公众信息网站以及新闻媒体上刊登公布；市政府各部门印发的公文，除涉密文件以外，也应在《重庆市人民政府公报》和部门网站上刊登公布。

四十一、市政府及各部门要进一步精简公文，属于部门职权范围内的事项，由部门自行发文或联合发文，不得要求以市政府或市政府办公厅名义发文。



第八章 出席内事活动制度



四十二、市政府领导同志应集中精力研究处理全市中心工作和重大问题。切实减少一般性事务活动。各部门、各区县（自治县、市）、各单位召开一般性工作会议，举办纪念性、礼仪性活动，以及一般商业性应酬活动，原则上不安排市政府领导同志出席。

四十三、市政府领导同志一般不为下级签发贺信、题词和为出版物作序。确属特殊需要，经市政府办公厅审核后，报市政府领导同志审定。

四十四、市政府领导同志参加内事活动应轻车简从，减少陪同。不准超标准接待，不搞迎送。

四十五、市政府领导同志内事活动的宣传报道应从严掌握。市政府领导同志出席重要会议和活动，下基层调查研究等，新闻报道应坚持从实际出发、注重新闻价值和社会效果、精简务实的原则，按照中央及市委办公厅、市政府办公厅有关规定从严掌握。



第九章 出访及出席外事活动制度



四十六、市政府领导同志出席外事活动，按外事规定的要求办理。市长出访，按中央规定办理。副市长出访，经分管外事工作的副市长审核，报市委书记、市长同意，并经外交部或国务院港澳办审核后，报国务院审批。市政府各工作部门、办事机构、直属机构和各市属事业单位的局级行政领导出访，须经分管副市长同意后，按外事审批程序办理。市政府秘书长及市政府各工作部门、办事机构、直属机构和各区县（自治县、市）政府、各市属事业单位的局级正职行政领导出访，经分管外事工作的副市长审核，报市长审批。市政府副秘书长及上述有关单位的局级副职行政领导出访，由分管外事工作的副市长审批。

四十七、市政府各部门和各区县（自治县、市）政府对外友好往来、与港澳台交流往来等方面的活动，需要邀请市政府副秘书长以上领导出席的，按市委办公厅、市政府办公厅《关于印发〈重庆市关于接待重要外宾和市级领导出席外事活动若干规定〉的通知》（渝委办〔2000〕100号）执行。要加强对相关信息的及时沟通。市政府其他部门和各区县（自治县、市）政府不得直接给市政府领导发送参加外事或与港澳台的活动的请柬。



第十章 作风纪律



四十八、市政府组成人员要自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，务必继续保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必继续保持艰苦奋斗的作风。按照中央提出的“八个坚持、八个反对”要求，在思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风方面严以律已、率先垂范。坚决防止和克服形式主义、官僚主义。

四十九、市政府组成人员要坚决维护团结、维护大局，在市委、市政府的领导下开展工作，增强大局观念，强化服务意识，做到小局服从大局，局部服从全局。市政府领导成员分工负责，互相配合，精诚团结，形成合力。

五十、市政府组成人员要崇尚实干、崇尚创新，做学习的表率。关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市政府要通过举办讲座等方式，组织学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识。

五十一、市政府组成人员要带头廉洁自律、努力建设和维护廉洁政府的形象。坚持标本兼治、综合治理的方针，进一步加大反腐倡廉力度，坚决查处违纪违法案件，切实纠正部门和行业不正之风，努力从源头上预防和治理腐败。

五十二、市政府领导同志要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。市政府领导每年至少有2个月的时间，通过深入基层和召开座谈会等多种形式开展调研。认真制定调研计划，选定2—3个重点、难点、热点课题，亲自动手撰写对推动全市工作有指导意义的调研报告。

五十三、市政府组成人员必须坚决执行市政府决定；如有不同意见可在市政府会议上提出或主动协商沟通，在市政府没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言行；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。

五十四、严格请假制度。副市长、秘书长出访、出差和休假，应事先报告市长，由市政府办公厅通报市政府其他领导同志。

各部门、各区县（自治县、市）政府主要负责人离渝外出，应事先向市政府办公厅报告，由市政府办公厅报市政府领导同志批准。

五十五、市政府及各部门要严格执行市委、市政府转变作风的两个“八条”规定，进一步精简会议和文件，切实解决“文山会海”问题；大力推行政务“阳光工程”，规范政务管理，建立和推行首问负责制、限时审批制和失职追究制；增强服务观念，强化责任意识，对职责范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。