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论乡镇有限自治

郑超峰
（中国政法大学 法学院 2001级 ）


内容提要：在各种因素的影响下，现行乡镇政权的运行机制已陷入困境，各种针对乡镇体制改革的方案在理论界被纷纷提出,其中以“强化乡镇体制”、“县政乡派”、“乡镇自治”三种为主要代表观点。本文通过对乡镇现存弊端评析、三种主要改革观点的比较分析，试图论证“乡镇有限自治”是最好的改革路径，并从法律分权制、乡镇长直选和民主合作制等方面对乡镇有限自治模式予以制度设计。通过新的制度构建，期望能为乡镇摆脱当前困境，推动基层民主法制建设，建立和谐合理的基层政权体制发挥作用。
关键词：弊端 改革方案 有限自治 法律分权 直选 民主合作制

自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行人民公社制度，再加之文革十年动乱,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的人民公社体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：
当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：
（一）内部结构存在弊端：
首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。
再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
（二）外部关系不协调：
这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。
其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。
乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析
（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：
（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。
其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
（二）对上述方案的评析
强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。
对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。
乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇 有限度地掌握 当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计
（一）法律分权制
要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？
笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。
（二）乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
（三）乡镇长直选
人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。
笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
湖北省人民政府


湖北省工程建设场地地震安全性评价管理办法
湖北省人民政府


《湖北省工程建设场地地震安全性评价管理办法》已经1999年8月27日省人民政府常务会议审议通过，现发布施行。


第一条 为了加强工程建设场地地震安全性评价工作的管理，确定科学合理的抗震设防要求，防御和减轻地震对工程设施的损害，根据《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）及国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称地震安全性评价，是指对工程建设场地进行地震烈度复核、地震危险性分析、设计地震动参数的确定、地震小区划、场址及周围地震地质稳定性评价、场区地震灾害预测等方面的工作。
本办法所称抗震设防要求，是指地震行政主管部门依法确定的建设工程抗御地震破坏的准则和抗震设计应采用的地震烈度或者地震动参数。
第三条 凡在本省行政区域内从事工程建设和地震安全性评价的单位及个人，均应遵守本办法。
第四条 省地震行政主管部门负责全省地震安全性评价工作的管理和监督；负责审批全省按照本办法规定进行地震安全性评价的工程建设项目的抗震设防要求；依照《防震减灾法》的规定，监督检查防震减灾的有关工作。
市（含自治州、下同）地震行政主管部门（含受本级政府指定，负责管理地震工作的部门，下同）负责本行政区域内的地震安全性评价工作的监督和管理。
县（含县级市，省辖市的区，下同）地震行政主管部门（含受本级政府指定，负责管理地震工作的部门，下同）协助上级地震行政主管部门管理和监督本行政区域的地震安全性评价工作。
第五条 各级发展计划、财政、建设、水利、土地、交通等行政主管部门应按照各自职责，配合地震行政主管部门做好地震安全性评价的管理和监督工作。
第六条 设立省地震安全性评定委员会，负责对地震安全性评价报告进行评审。省地震安全性评定委员会由与地震安全性评价相关学科的专家组成，其组成人员由省地震行政主管部门提名，报省人民政府批准。省地震安全性评定委员会的日常工作由省地震行政主管部门负责。
第七条 新建、扩建、改建建设工程必须达到抗震设防要求。本办法第八条规定以外的建设工程，必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求进行抗震设防，可以不进行专门的地震安全性评价，但县以上地震行政主管部门、建设行政主管部门、发展
计划部门应按照各自的职责对防震减灾的有关工作进行监督检查。
第八条 下列重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价，并由地震行政主管部门根据评价结果确定抗震设防要求：
（一）公路与铁路干线的大型桥梁和隧道，大型车站，港口，码头及二类以上飞机场，高速公路等工程；
（二）大中型水库的大坝，位于城市市区或上游的一级挡水建筑；
（三）单机容量30万千瓦以上或规划总容量80万千瓦以上的火力发电工程，设计容量75万千瓦以上的水力发电工程，电压330千伏以上的输变电站工程和重要电力调度中心；
（四）大功率广播电视发射台和电视台工程，大中城市长途电话枢纽工程；
（五）大中城市大型供水、供气、供油、供电调度控制工程；
（六）设防烈度7度及7度以上地区80米以上的建筑；
（七）大中型易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的生产、输送和贮存设施；
（八）核电站和核设施建设工程，以及受地震破坏可能引发放射性污染的严重次生灾害的建设工程；
（九）国家或者省地震行政主管部门与发展计划部门或有关行业主管部门共同确定的其他必须进行地震安全性评价的建设工程。
第九条 按照本办法规定必须进行地震安全性评价的建设工程，应将地震安全性评价纳入基本建设管理程序，进行地震安全性评价的经费应当纳入工程建设项目投资计划，在工程建设前期费用中支出。
第十条 必须进行地震安全性评价的工程，建设单位应当委托具备相应资格的单位承担地震安全性评价工作。
第十一条 地震安全性评价工作实行许可证制度。承担地震安全性评价的单位，必须持有国家或者省地震行政主管部门核发的地震安全性评价许可证，并按照许可证级别及规定的评价范围开展地震安全性评价工作。
省外单位到本省开展地震安全性评价业务，须持有国家地震行政主管部门颁发的甲级证书，并经我省地震行政主管部门进行资质验证和项目登记。地震安全性评价工作结束后，应将评价报告报我省地震行政主管部门组织评审。
第十二条 承担地震安全性评价的单位必须严格执行国家地震行政主管部门制定的有关技术规范。其收费标准按国家和省财政、物价部门的规定执行。
第十三条 承担地震安全性评价的单位提出的评价报告，应按下列规定申报评定和审批，并由审批部门确定抗震设防要求：
（一）国家级工程建设项目的地震安全性评价报告经省地震安全性评定委员会初步审查通过后，报国家地震安全性评定委员会评定，由国务院地震行政主管部门审批；
（二）省级工程建设项目的地震安全性评价报告经省地震安全性评定委员会评定通过后，由省地震行政主管部门审批；
（三）市级以下工程建设项目的地震安全性评价报告由工程所在地市地震行政主管部门报省地震安全性评定委员会评定，由省地震行政主管部门审批。
第十四条 按照本办法规定必须进行地震安全性评价的建设工程，其可行性研究报告应当包括经正式审定批准的地震安全性评价结果，无该项内容的，发展计划部门不得批准立项和进行初步设计；建设工程必须按照抗震设防要求进行抗震设计，并按照抗震设计进行施工，属于国家规定
范围内的已经建成的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施。
第十五条 违反《防震减灾法》和本办法规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的，或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由工程所在地县以上地震行政主管部门责令改正，并处1万元以上10万元以下的罚款：
（一）不按照抗震设计规范进行抗震设计的；
（二）不按照抗震设计进行施工的。
第十六条 无评价许可证或不具备相应地震安全性评价资格的单位擅自进行地震安全性评价的，其评价结果无效，由县以上地震行政主管部门没收其违法所得，可并处违法所得3倍以下罚款。
第十七条 地震安全性评价单位不按地震安全性评价技术规范或标准开展评价业务的，由县以上地震行政主管部门予以警告，并可对其处5000元以下罚款。
第十八条 转让、转借地震安全性评价资格证书的，由县以上地震行政主管部门没收其违法所得，并处违法所得2倍以下的罚款。
第十九条 当事人对地震行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，当事人在法定期间内不申请行政复议或提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。
第二十条 负责工程建设项目审批和地震安全性评价审批工作的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊造成后果的，按国家机关工作人员管理的有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法应用中的具体问题，由省地震行政主管部门负责解释。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。



1999年10月15日