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广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府办公室文件
佛府办[2005]3号



各区人民政府，市有关单位:
《佛山市预防食品安全事故联席会议制度》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二○○四年十二月二十九日


佛山市预防食品安全事故联席会议制度

第一条 为加强对食品安全工作的组织领导，切实做好我市食品安全事故预防工作，形成“政府全面负责，部门指导协调，各方联合行动”的工作机制，建立统一、权威、高效的食品安全监管体制，特制定本制度。
第二条 联席会议由市政府召集，由市政府分管食品安全的副市长任第一召集人，市政府分管副秘书长任召集人。
第三条 联席会议成员由市食品药品监管局、卫生局、工商行政管理局、质量技术监督局、农业局、经贸局、教育局、公安局、佛山出入境检验检疫局的负责人担任。联席会议在市食品药品监管局设办公室，由市食品药品监管局一名副局长担任主任。联席会议各成员单位指定一名部门领导作为联席会议联络员。
第四条 联席会议的主要任务是学习国家和省有关食品安全的法律法规，结合本市实际研究贯彻措施；定期分析食品安全工作形势，研究部署全市阶段性食品安全事故预防工作；协调解决各部门间存在的问题；督促检查联席会议确定事项的落实情况。
第五条 联席会议原则上每半年召开一次，发生重大食品安全事故应立即召开。平时因工作需要或成员单位请求，经召集人同意，可临时决定召开联席会议。
第六条 联席会议的会务组织工作由联席会议办公室负责。联席会议办公室可根据实际需要召开联络员会议，收集各成员单位提交联席会议讨论的议题，加强成员单位之间的沟通，督促、协调各成员单位落实联席会议决定的事项。联席会议办公室的公文，以市食品安全委员会办公室名义印发。
第七条 联席会议办公室负责起草联席会议纪要，按程序报批后发各区食品安全委员会和联席会议成员单位。联络员会议纪要由联席会议办公室主任审定后发联席会议成员单位。
第八条 联席会议成员单位要充分发挥职能作用，各司其职，各负其责，并依照下列分工，共同做好食品安全监管工作。
（一）市食品药品监管局：负责食品安全监管的综合监督和组织协调；会同有关部门拟定食品安全监管的工作规划；组织、协调对重、特大食品安全事故的调查处理；组织开展食品安全专项执法检查工作。
（二）市卫生局：负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；审核发放食品卫生许可证；推行食品卫生监督量化分级管理制度；组织食品卫生、食源性疾病的监测，发布监测信息及食品安全预警信息；对食物中毒和食品污染事故进行调查处理，及时采取控制措施；查处违反食品卫生法律法规的违法行为。
（三）市工商行政管理局：负责食品流通环节的监管，推行市场食品准入管理制度，监督检查流通领域的食品质量；对食品生产经营企业和个体工商户进行登记注册；查处无证、无照加工和经营食品等违法经营行为。
（四）市质量技术监督局：负责食品生产加工环节的监管，组织实施生产领域食品质量的监督检查；审核发放食品生产许可证，组织实施食品质量安全市场准入制度；查处生产假冒伪劣食品的违法行为。
（五）市农业局：负责初级农产品生产环节的监管，对农产品生产基地作出规划并组织建设；加强农产品生产过程的质量安全管理，实施农产品上市前质量安全例行监测制度；组织农产品产地及产品质量安全认证，实施动植物及其产品的防疫、检疫；加强对农业投入品生产、经营、使用的监督管理。
（六）市经贸局：负责整顿和规范食品流通市场；加强生猪屠宰管理和行政执法工作；按规定对酒类、盐业行业进行监督管理。
（七）市教育局：加强对各级各类学校集体食堂食品安全的管理；在学生中普及食品安全知识教育；协助有关部门清理学校周边违规设置的饮食摊点。
（八）市公安局：组织查处构成犯罪的制售假冒伪劣和有毒有害食品案件，坚决打击制假、售假违法犯罪分子；配合有关部门开展行政执法，查处暴力抗法案件。
（九）佛山出入境检验检疫局：负责有关进出口食品检验检疫监督管理工作；对进出口食品检验检疫重大问题和安全质量事故、食源性污染进行调查处理。
第九条 各区人民政府参照本制度，建立预防食品安全事故联席会议制度，负责组织领导本辖区预防食品安全事故工作。
第十条 本制度自发文之日起执行。





羁押制度存在问题及改革完善的建议

□王维新

[摘 要] 羁押制度存在两方面的问题：该制度设计不合理，适用现状堪忧；价值理念存有偏差，救济保障功能不足。应改革羁押制度，修改相关条款，确定科学公正的羁押期限，以保障刑事诉讼的顺利进行和犯罪嫌疑人、被告人的自由权不受非法侵犯。
[关键词] 羁押 制度 问题分析 改革完善 建议

本文中的羁押指的是未决羁押，未决羁押对保证刑事诉讼活动的顺利进行，及时追究和惩罚犯罪十分重要，但这项制度存在许多不足，特别是对未决羁押的权力设置存在弊端，急需要通过立法完善、制度改革，以保障刑事诉讼的顺利进行和犯罪嫌疑人、被告人的自由权不受非法侵犯。
一、羁押制度存在问题的分析
(一)羁押制度设计不合理，适用现状堪忧。
1、羁押制度在适用中存在的主要问题。一方面，羁押率较高。羁押率的高低在一定程度上反映了羁押适用的程度，我们的羁押适用太过普遍，已经成为一种常态和惯例而存在。另一方面，超期羁押尚未根除。羁押超越法定期限是对犯罪嫌疑人、被告人权利的侵犯和对程序法律的践踏，是久治不愈的司法顽症，虽经多次专门治理受到了控制，但这一违反刑事诉讼法关于侦查羁押期限和审查起诉、审理期限的规定的顽症并未完全消除。
2、刑事拘留后的羁押情况分析。刑事拘留条件宽泛，造成羁押时限的滥用。刑诉法第六十一条规定了七项刑事拘留的条件，其中有关“身份不明”、“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”的规定，这显然更多地考虑了案件的复杂和侦查的实际需要，而忽略了刑事拘留适用上的正当性和合理性。同时，刑事拘留羁押期限过长，个案条件普遍化适用问题突出。刑事拘留是一种紧急处分措施，随之而形成的状态就是羁押，而这一羁押的期限却明显过长。刑诉法规定认为需要逮捕的，应当在拘留后三日以内提请人民检察院审查批捕，但同时又规定“在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日”，“对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日”。而这种延长只须县级以上公安机关负责人的批准。这一法律规定在司法实践中被公安机关普遍利用，造成很多案件在接近7日或30日这个“临界点”时才提请逮捕。
3、逮捕后的羁押情况分析。首先，从程序公平的角度来说，羁押是否正确合法，不能仅凭侦查机关一家之言，应同时听取被羁押人的陈述和意见。而逮捕的有权决定机关是检察院和法院，在审查或决定逮捕的时候都无听证的程序，目前的批捕程序也要求对犯罪嫌疑人进行口头讯问，但犯罪嫌疑人没有机会与侦查人员对质，因而很难改变在逮捕以前形成的单一有罪供述的不利影响。其次，逮捕后延长羁押期限的法律规定存在漏洞。一般情况下，逮捕后的羁押不得超过两个月，但在法定特殊情况下，逮捕后的羁押期限可以分别由上一级检察院和省级检察院批准，分别延长一个月、两个月，算来最长达到七个月。刑诉法还确立了三项规则，赋予公安、检察机关更大的延长羁押期限余地：一是在侦查期间“发现嫌疑人另有重要罪行的”，公安机关可自行决定“自发现之日起重新计算羁押期限”。这就意味着公安机关只要发现嫌疑人犯有两项以上罪行的，都可以在羁押期限满7个月之前，反复重新计算羁押期限，逮捕后的羁押可随着罪行的增加而自动延长，这无疑于将一部分逮捕的决定权授予了公安机关。二是“犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的”，羁押期限自查清其身份之日起计算。也就是说，只要证据尚未达到提起公诉、定罪所需要的证明标准而犯罪嫌疑人的身份又不确定，公安机关就可以将业已实施的羁押不予计算，而一直无限期将嫌疑人羁押下去，这在一定意义上等于让公安机关自行掌握羁押期限。三是管辖争议的解决没有时间上的界定，扯皮现象严重。刑诉法第一百三十八条规定：人民检察院审查起诉的案件，改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限；第一百六十八条规定：人民法院改变管辖的案件，从改变后的人民法院收到案件之日起计算审理期限。刑诉法规定了审查起诉和审判阶段改变案件管辖的可以重新计算羁押期限，但是，没有规定解决案件管辖争议的时间和拖延案件处理应承担的责任。
(二)价值理念存有偏差，救济保障功能不足。
1、设置理念局限和价值取向偏差。首先，“犯罪控制”的诉讼理念太强，主要表现为：公安、检察、法院均有采用刑诉法规定的强制措施的权力，缺乏有效的监督或制约；刑事诉讼中的强制措施操作方便，公安、检察和法院均可各自采用；作为审判机关的人民法院，有权决定逮捕而无须经过检察机关的监督。其次，有罪推定的思维定势根深蒂固。联合国人权委员会指出：“审判前的羁押应是一种例外，并尽可能短暂。”而我们的刑事诉讼中，人权保障常让位于惩罚犯罪的需求，羁押因此成为一种常态而非例外，这与从官方到民间普遍存在的“有罪推定”思维定势有关。再次，以侦查为重心的刑事诉讼构造亦有弊端。我们的刑事诉讼采用的是诉讼阶段论。侦查是刑事诉讼的起点，绝大部分的证据都要由侦查机关收集，侦查的成败决定着国家惩罚犯罪的刑事诉讼目的能否实现。由于侦查最重要的任务就是获取证据、查清事实，从而使羁押的工具价值倍受侦查机关青睐，造成羁押普遍化、工具化、羁押率过高及超期羁押的现状。
2、权力配置不尽合理。首先，羁押场所侦查化。西方国家普遍实行侦查机关和羁押场所相分离的制度．将羁押场所置于第三方机关的控制之下，从而避免侦查机关利用羁押的便利对被羁押人员采取各种不恰当的或者非法的侦查手段。我们的羁押由负责侦查的公安机关控制下的看守所执行，直接影响到犯罪嫌疑人、被告人的人权保障。其次，羁押权力失控。有权力就要有制约，羁押因其本身的严厉性和可能对被羁押人造成的严重侵害，要求我们必须从权力行使的角度对其加以严格控制。刑事拘留，是由侦查机关自行做出决定，不受相应的权力的监督与制约。检察机关虽然具有法律监督职能，但同时还承担着控诉的职能，这种双重角色使得检察机关很自然地与公安机关站在共同完成控诉活动的立场上，难以保持超然、独立的地位。再次，羁押措施不独立。羁押应该与拘留、逮捕等强制措施一样，独立地存在于刑事诉讼过程中，我们却将它作为拘留和逮捕的当然状态和必然结果，使它成了刑事诉讼的“附属措施”。羁押措施的不独立还表现在我国无专门的羁押期限，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限实际与各诉讼阶段的“办案期限”完全一体。[1]不论诉讼活动继续进行还是暂时中止，甚或是从审判、审查起诉阶段分别倒退回审查起诉、侦查阶段，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押都会自动地加以顺延。如公诉人发现有罪证据不足的一般会提出延期审理请求。很明显羁押不仅依附于刑事拘留、逮捕等强制措施，还服务于侦查、审查起诉活动的需要；在期限上也不独立于侦查、审查起诉、审判等诉讼活动的期限。这充分显示出未决羁押的适用几乎不受任何独立的司法控制，而成为一种保证诉讼活动顺利进行的工具。
3、救济保障功能不足。首先，司法实践中羁押缺乏必要的审查程序。我们的做法是，审查起诉和审判阶段的羁押属于侦查阶段羁押的自然延续，审查起诉阶段，检察机关不会就是否继续羁押嫌疑人的问题举行任何形式的审查；在审判阶段，法院在开始审判程序之前并不需就羁押的合法性问题举行任何形式的司法听审或者听证。如果不发生例外情况，这些阶段的羁押会随着诉讼活动的进行而相应地延续下去。毫无疑问，司法复查制度的建立将有助于及时发现非法羁押现象，并对在羁押理由和必要性已不存在的情况下，及时解除对犯罪嫌疑人、被告人的羁押，使被羁押者获得了较为充分的司法救济。其次，超期羁押责任难以追究。重实体轻程序的司法观念使我们关注的是犯罪嫌疑人、被告人是否构成犯罪，应该如何量刑，而忽视对被羁押人的羁押期限之类的程序性问题。对超期羁押这种程序违法，由于责任分散而难以追究责任，除非办案人员有渎职的行为。反过来，正因为对超期羁押的责任追究不到位，所以司法工作人员才敢于超期羁押。
二、改革完善羁押制度的建议
羁押应以保障刑事诉讼的顺利进行和犯罪嫌疑人、被告人的自由权不受非法侵犯为宗旨，在保障整体人权的同时，对犯罪嫌疑人、被告人的个体人权不要造成不必要的伤害。
（一）遵循五项原则，改革羁押制度。
1、羁押正当性原则。滥用羁押权力是不存在正当性法律基础的。羁押制度的正当性必须要有正当的法律程序来保障，一是要准确界定剥夺人身自由的情况和应当适用的程序，以防止羁押的随意性和违法性；二是规定必要和有效的救济程序；三是设立科学的赔偿程序。只有在明确适用羁押情况的基础上才能构建羁押制度和程序的正当性。在司法实践中，我们认为立法机关在合理界定羁押范围的基础上要准确界定剥夺人身自由的情况，并确定正当程序保障及法律应当规定被追诉者享有必要的诉讼权利。
2、司法审查原则。未经法院审判，任何人不得被剥夺生命、自由或者科处其它刑罚；未经人民检察院或者法院的审查，不得对公民实施逮捕、羁押等强制措施以及其它强制性侦查措施。对羁押措施要采取审查与监督的机制，使公民由此享受到有效的法律保护。法律保护是公民的基本程序权利，在其权利受到侵犯的情况下，任何公民都有权得到公正和有效的司法救济。国家要受法律和权利的约束，受公正有效的司法保护的约束。
3、羁押措施的例外性原则。羁押本身含有暂时性的意思，联合国人权委员会明确指出：“审判前的羁押应是一种例外，并尽可能的短暂”。国内法与国际准则都认为犯罪嫌疑人、被告人在审判以前的等待过程中不被长时间地剥夺人身自由。对未决犯的羁押并不具有实体上认定有罪的性质，实体上罪与罚的认定专属于法院，因此羁押只是程序性的裁判措施，是对涉嫌犯罪的人自由加以剥夺，属于依附性措施，它作为一种限制或者剥夺基本人权的强制性措施只能是一种例外。
4、羁押措施的独立性原则。羁押措施直接关系着公民人身自由这一基本人权的问题，必须由专门机关决定和执行，要有专门的程序。任何人不得任意剥夺他人人身的自由。羁押的独立性还表现在羁押必须在专门的场所进行，不能随意确定关押的场所。该场所在设置上必须具有独立性，不能依附于办案机关。羁押期限也应摆脱对办案期限的依附，因为二者之间并无必然联系。
5、羁押措施的比例性原则。 羁押期限的长短应当与犯罪嫌疑人、被告人所涉嫌犯罪的轻重成比例。也就是说，罪重的可能判处刑期较长的，羁押期限就相应的长一些；反之，罪轻的可能判处刑期较短的，羁押期限就应当短一些。同时也应当对可能判处无期徒刑或者死刑的在押人员的最长羁押期限作出限制，从而使羁押制度更加科学、合理。
(二)修改相关条款，确定科学公正的羁押期限。
1、修改“监视居住”为“限制居住”。限制居住是指将犯罪嫌疑人、被告人限定在其住处或者居所居住，离开住所或者居住的地方要经批准，并定期到执行机关报到。限制的地点又决定机关确定，但不能在羁押场所限制居住。限制居住与监视居住的适用条件相同，只是犯罪嫌疑人、被告人所遵守的规定有所差异，而实践中监视居住受到质疑的是监视居住所涉及与之同居人的权利保护问题。因此，我们认为，可将监视居住改造为限制居住，改造相关强制措施的目的，就是要发挥非羁押措施的作用，从而实现羁押率下降，使羁押成为一种例外。
2、实行羁押独立机制。将羁押未决犯的看守所设置在公安机关管理之下不尽合理，大量的刑事案件是由公安机关侦查的，所以很难实现有效的制约。很有必要改变现行公安机关羁押执行权与关押权合一的做法，改变看守所的行政隶属关系，让独立于侦查机关的司法行政机关负责对犯罪嫌疑人或被告的关押，使其独立于侦控方，这样更能防止出现无理羁押或超期羁押情形。
3、确定适当的羁押标准。羁押的标准的确定应在这样的设定之内，即作为强制措施中最严厉的一种，基于其例外性和严格性应相对高于刑事拘留的标准；同时，同样基于其严格性和例外性，应更接近于侦查终结的标准。如对逮捕的羁押标准可表述为：对有证据证明实施了犯罪行为的犯罪嫌疑人、被告人，具有下列情形之一的，应当决定或者批准逮捕：一是实施了有组织犯罪、黑社会性质犯罪、恐怖犯罪、危害公共安全或者公民人身权利的暴力犯罪的；二是有证据表明有继续犯罪、逃跑、干扰作证、毁灭证据、伪造证据、或者是串供可能的；三是身份不明的；四是流窜作案的；五是累犯的；六是曾被采取强制措施并在被采取强制措施期间继续犯罪、逃跑、干扰作证、毁灭证据、伪造证据、或者是串供可能的。[2]
4、规范和完善羁押的期限。超期羁押问题存在的一个重要原因是办案期限与羁押期限不相分离。因此，有必要将羁押期限与办案期限分离，在刑事诉讼法中对审前羁押的期限作独立的规定。许多学者建议按照比例性原则确定羁押期限，即羁押期限与犯罪轻重成比例。那么羁押期限可以分成三类：一是可能判处三年以下有期徒刑；二是可能判处三年以上十年以下有期徒刑；三是可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑。对于每类分别规定不同的羁押期限。
5、明确规定计算侦查羁押期限的例外情况。要准确界定“侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的重新计算侦查羁押期限”的规定。一是对于“另有重要罪行”可以界定为：“可能判处三年以上有期徒刑的犯罪”；二是所谓“侦查期间”不应包括补充侦查期间，因为需要补充侦查的仅仅是前阶段侦查工作中需要完善的部分，并不是整个案件。所以，在补充侦查期间发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的不应该重新计算羁押期限。如果侦查机关或检察机关确实在补充侦查期间发现犯罪嫌疑人另有重要罪行，如何解决？一是一并处理，对于新发现的重要罪行可以在补充侦查期间内侦查完毕的，应当一并侦查终结，移送审查起诉或者提起公诉；二是分案处理，对另发现的重要罪行可以单独立案侦查，侦查完毕后再按照法律规定的程序办理，如数罪并罚案件的处理程序，两个案件分别办理互不影响；三是重新计算羁押期限后可以再延长羁押期限，因为“另有重要罪行重新计算侦查羁押期限”，无异于犯罪嫌疑人又因罪被重新逮捕一次，其属性与后果与逮捕无异，对于前一罪行既然可以适用刑诉法有关延长羁押期限的规定，对于后罪自然也应如此，何况后罪是“重要罪行”。
6、明确案件改变管辖后指定管辖和移送管辖的时间。刑诉法之规定审查起诉和审判阶段改变管辖的案件重新计算羁押期限，没有规定改变管辖是移送案件的时间，没有规定发生管辖争议的解决时间，这是导致变相超期羁押的重要原因。因此，建议：案件改变管辖的，应当在七日内将有关案件材料移送给有管辖权的公安、司法机关。案件管辖发生争议的，有关公安、司法机关应当在一个月内协调完毕，协调不成的，应当在七日内上报共同的上级机关来指定管辖。共同的上级机关接到请求指定管辖的请示后应当在 十五日内作出指定管辖的决定通知下级公安、司法机关执行。
7．加强羁押措施适用的权力制约。应当建立科学的强制措施制约程序：建立事前审查程序，对部分案件实行事前审查；建立事中防御制度，逮捕犯罪嫌疑人后在法定的期限内由检察官审查羁押的合法性、合适性，审查中须当面听取犯罪嫌疑人及其辩护人的陈述及辩护，以决定是否羁押；建立事后救济手段，即：犯罪嫌疑人有权提出使用非羁押措施的要求，可以在羁押一定期限之后，对羁押的合法性、相宜性要求检察官进行审查，检察官的审查也需当面以直接、言词的方式，进行实质化的司法审查。分散配置权力以达到权力制约的目的，是改革羁押制权配置格局应当遵循的基本原则。

[参考文献]
[1] 孙谦.逮捕论[M].法律出版社.2001.6：95－98
[2] 陈瑞华.未决羁押制度的理论反思[M].中国人民大学出版社.2002.5：44－45

作者：王维新
单位：陕西省宝鸡市渭滨区检察院
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